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《河南科技》期刊收錄

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期刊收錄:對重慶市城市二次供水管理模式的研究
雜志名稱:河南科技 投稿:河南科技雜志社
     隨著城市的不斷發展和土地資源的日益稀缺,城市的高層建筑數量不斷增加,高度不斷攀升,針對這一現狀,我國大中城市大多采用二次供水的方式來解決城市高層供水的需要。從我市主城的情況來看,主城區有45萬戶,130多萬市民涉及二次供水,2008年供水量約3800萬立方,無疑是關系民生的重要行業。相對于城市公共供水,二次供水易被污染,安全性問題突出,且由于二次供水所產生的費用大多由業主采用分攤方式解決,容易引發社會矛盾。我市早期建設的二次供水設施多建于上世紀八九十年代,設施建設標準不高,目前設備己進入老化期,因二次供水而產生的各種社會矛盾已開始突顯,解決城市二次供水問題己迫在眉睫。因此,筆者擬從二次供水的性質特點入手,結合實際情況對我市城市二次供水的管理模式進行探討,供公共管理部門決策參考。

當前,就解決城市二次供水的問題,社會各界有提出了多種意見和設想,歸納起來大體有四種可供選擇的方案:

第一種方案是業主自建自管自行負責的供水模式;

第二種方案是公共供水企業管理與業主自管相結合的模式;

第三種方案是將二次供水全部納入城市公共供水體系,實現同城同價的供水模式;

第四種方案是在城市公共供水體系之外,由市場主體經營、專業化管理模式。

四種可供選擇的方案或從社會公平、或從公共管理理性、或從管理成本與效益角度提出,資金的投入、產生的效果存在較大區別。城市供水涉及城市市民的切身利益,是公民基本生存權的重要構成要素,茲事體大,需要政府、市民、企業站在維護公共利益和推動本市經濟社會發展的高度認真加以研究討論。

一、業主自建自管自行負責的供水模式

早期建設的二次供水設施大多都是采用業主自建自管自行負責的供水模式,在重慶市主城二次供水總用戶數中約占50%。通常是由開發商或單位代建,管理維護交由物業或業主自行負責,實行總表計量,由業主自行分攤損耗和費用的管理模式。這種模式存在以下問題:一是建管分離,建設單位和管理人分別是不同的利益主體,建設單位為追求最大化的利益,在二次供水設施建設和材料選擇上低質化,造成后期管理服務正常運營難以為繼;二是沒有明確的管理責任主體,水質出現問題很難分清是物業的責任還是公共供水企業的責任;三是物業并不具備管理供水設施的專業能力,低下管理產生的不良后果完全由業主承擔;四是不能實現計量到戶,用水量分攤不透明。

二、公共供水企業管理與業主自管相結合的模式(上海模式)

公共供水企業管理與業主自管相結合的模式是當前上海市正在推進的二次供水管理模式。

上海市城市公共供水管網壓力為1.6公斤,僅供水至三樓,三樓以上均為二次供水,公共供水與二次供水采用同一供水管道,在供水壓力不足時由供水增壓設備將自來水加壓至屋頂水箱,再由屋頂水箱重力流供水至用戶。

上海市原本采取二次供水設施等由用戶(單位、物業)自行負責管理維護的模式。2010年以來上海市積極推進二次供水管理模式改革,實施了以下措施:1、在建設方面。新建住宅除建筑內立管和入戶管道由開發商自行建設外,二次供水設施(包括增壓水泵機組、配電設備、屋頂水箱)、庭院管網和入戶表由供水企業負責施工安裝進行統一代建。老舊住宅改造部分其中住宅供水設施中的屋頂水箱、水表更換由供水企業負責,其他部分(庭院管網、二次供水設備、立管)的改造由當地政府和業主承擔,新老設施的產權仍為業主所有。2、在運營管理方面。除加壓產生的電費由業主分攤以及立管和入戶管道的維護由業主負責外(電費和入樓后的管道維護費用與物業費合并計收),其他二次供水設備均交由供水企業統一管理維護并承擔運行費用,實行計量到戶,同城同價。據上海市自來水市南公司測算,按以上方式運作后,二次供水運營管理將增加城市公共供水運營成本每立方米0.362元(不含投入改造資金的折舊費用)。

上海模式實現了計量到戶,水價供應上的同城同價,明確劃分了供水企業和產權單位的責任范圍,這些都是值得肯定的。但亦存在無法回避的問題:一是對二次供水設施責任歸屬的劃分與《物權法》和《城市供水管理條例》的相關規定矛盾,按上述法律法規的規定,二次供水設施為小區附屬設施,所有權歸屬業主,與此所有權相應的管理維護之法律責任也應當歸屬業主。二是二次供水用戶仍要用分攤的方式解決電費和部分管道的維護費用,與一次供水用戶還是有區別,同時仍然存在費用分攤透明度的問題,并沒有實現真正意義上的供水同城同價;三是二次供水設施的更新仍需要由業主的大修基金解決(這與《物權法》的規定一致)。

三、二次供水全部納入城市公共供水體系,實現同城同價的供水模式;

所謂二次供水全部納入城市公共供水體系,實現同城同價的供水模式,就是把二次供水全部納入城市公共供水范疇,二次供水改造運營管理費用全部進入公共供水成本,由公共供水企業按照同城同價的原則,對所有用戶實行統一的管理。這種模式最大的優點是在同一城市供水范圍內,實現計量到戶,二次供水用戶享受與公共供水用戶相同的自來水價格,是一種解決當前二次供水所有問題比較理想的模式。

但是,要實現二次供水納入城市公共供水、實現同城同價的總體目標,仍然需要解決以下幾個方面的問題:

(一)法律法規的沖突

如前所述,按《物權法》和《城市供水管理條例》規定,二次供水設施為小區附屬設施,所有權歸屬業主,與此所有權相應的管理維護之法律責任也應當歸屬業主,現將此法律責任交由公共供水企業,二次供水設施產權關系如何確定?若產權不歸屬公共供水企業,企業則無管理維護之責,同時企業也無法獲得更新維護二次供水設施的后續資金;若政府確認產權歸屬公共供水企業,則存在法律法規的障礙。

(二)在我市自來水用戶一戶一表改造尚未完成之前,即使將二次供水納入城市公共供水的范疇,“同城同價”的總體目標仍是無法實現的;如欲實施一戶一表改造則面臨巨大的資金投入。

同城同價,意味著供水企業與用戶的統一計量結算方式,需要對老住宅實行總表制的公共供水用戶和二次供水用戶進行全面改造。我市重慶市主城區內,需要進行一次供水總表制改造的用戶約60萬戶,按每戶500元改造費計算,需要3億元的改造費用。二次供水用戶的改造費用,按市水務集團提供的數據初步推算,現重慶主城有二次供水用戶約45.39萬戶,己實施完成一戶一表改造用戶22.28萬戶(基本是新住宅),未進行一戶一表改造的用戶約23.11萬戶,按市市政委提供的標準,即每戶改造費2800元(其中:供水設施改造費1500元/戶、一戶一表改造費800元/戶、庭院管網改造費500元/戶)測算,共需改造費用約6.5億元。主城用戶一戶一表改造共計需要資金約9.5億元。需要指出的是,只要政府決定在主城區實現同城同價,那么一戶一表改造資金投入都是不可避免的。

(三)將增加公共供水企業的成本

一是資產的折舊。產權是價格的基礎,拋開產權歸屬的法律障礙問題,同城同價后改造形成的資產如全部劃歸公共供水企業,則可以解決今后設備設施更新資金的問題,但會帶來城市公共供水固定資產折舊成本的增加。其中包括兩部分,一是未改造部分,按上述改造資金數據計算固定資產原值,以每年5%的年綜合折舊率,按年供水量3.6億立方米分攤,約增加供水成本每立方米0.13元;二是己完成改造部分,在公共供水范圍內現己完成總表改“一戶一表”約100萬戶,涉及資產約5億元,市二次供水公司代管部分22.28萬戶,涉及資產按改造費標準計算約6.3億元(如按工程造價計算估計還要大),按相同折舊率、供水量計算,約增加供水成本每立方米0.167元。

二是運行維護管理費用。參照市二次供水公司2008年二次供水完全單位成本為每立方米1.3383元,按2008年主城二次供水量3800萬立方米,在年供水量3.6億立方米中分攤,則增加公共供水成本每立方米約0.14元。

83.11萬供水總表用戶改為一戶一表后,按每3500戶配備一名抄表維護人員計(二次供水減半計算),將增加抄表和維護人員約 200人,按市自來水公司2008年人均工資5萬元并加45%的五險一金計算,每年將增加人工費用約1450 萬元,增加公共供水成本每立方米0.04元。理論上說,23.11萬二次供水用戶運行維護費已經按照重慶市二次供水公司的運行費用進行了折算計入了成本,本不應再重復計人工費用,但實際上,由于重慶市二次供水公司代管的物業小區量大分散,為減少人工費用,該司采用了智能電表和遠程抄表監管系統,節約了大量的人力,如城市公共供水和二次供水用戶的一戶一表設施改造不采用智能遠程抄表技術,人力費用的增加是不可避免的。

折舊、運營維護管理費用和人員費用共計將增加城市公共供水成本約0.477元/立方米。

(四)現階段實施“同城同價”的政策風險

將二次供水全部納入城市公共供水范圍,實現同城同價的供水模式實際上還會面臨以下兩個方面的政策風險:

一是作為準公共物品的城市公共供水,在其自來水供應范圍以內是具有非排他性的,但如果超出一定地域空間范圍,排他性依然會顯現。具體表現為:在城市自來水供應的空間高度上,這樣的排他性也會在一定空間界限之下出現,這個空間界限就是以城市公共供水管網設備所能夠承受的水壓將自來水送達用戶的最大海拔高度,在此高度以內具有非排他性,超越該高度,排他性顯現。同理,城市自來水供應不會超過其供水網絡延伸的范圍,對于其管網覆蓋范圍之外的城市居民(在我市城市建制區內,仍然存在未被自來水公司管網覆蓋的居民區),即具備了排他性。現階段將二次供水全部納入城市公共供水范圍,實現同城同價的供水模式無疑打破了城市公共供水的空間限度,當主城規劃區其他供水用戶要求打破城市公共供水的地域限度享受主城區公共供水和同城同價時,政府又能以何種理由拒絕呢? 

二是可能會影響到主城人口占大多數的原有城市公共供水用戶的利益。實施同城同價,二次供水的設施改造和運行維護費用必將進入城市公共供水的成本之中,必將導致城市公共供水價格的提高,讓占人口比例五分之四的公共供水用戶來分攤五分之一的超出公共供水范圍用戶的費用是否能夠被多數市民認同?政府的政策若是以影響多數人利益的方式來實現同城同價的目標,社會維穩的成本會加大。

四、市場經營專業化管理模式

所謂市場經營專業化管理模式,由政府設立市場準入制度,采用建管合一、專業化統一經營管理、有限度的市場競爭模式。這種管理模式,其方法是由政府確立二次供水市場準入機制,通過制定標準確保專業化的供水管理企業進入二次供水服務市場,由二次供水管理企業與開發商和業主分別簽定委托協議(開發商委托建設、用戶委托管理),承擔起由前期設施建設到后期維護管理設備更新的一條龍服務,實現建管合一,雙方的權利和義務通過委托協議加以明確。二次供水設備的產權歸屬不變,仍屬于業主,二次供水管理企業純粹為受委托代管理性質,與法律的規定不相抵觸,二次供水設施的更新仍由大修基金解決。對于舊有二次供水用戶的設備改造,可由政府主導推動,按“三個一點”的方式,分階段實施,完成改造后由用戶委托二供水專業管理企業管理維護。

這種方式,同樣可實現計量到戶,建管合一與專業化管理使二次供水用戶的用水安全和質量得到保障,能夠克服產權歸屬的法律障礙,委托協議約定的明確的權責關系能夠獲得用戶的認同,也避免了同城同價模式中增加大多數用戶費用的問題,有利社會穩定。

專業化經營管理模式可由政府設立二次供水市場的準入標準,建設安裝和運營規范,允許多家專業化公司在政府制定的技術規則內有限度的競爭,由企業根據成本和供求情況自行制定價格(同一公司統一價格),由于競爭的存在,價格亦勿需政府以政府定價的行政手段予以管制即能實現最優。為保障二次供水用戶公共福利的最大化,政府還可通過其他方式來扶持二次供水市場,降低二次供水運營成本,例如對二次供水企業在稅收上進行減免,公共供水企業對二次供水專業化公司實行躉售價格等政策配套措施。

我市現有的二次供水管理模式即是一家專業化公司統一為主城二次供水用戶提供服務(部分未完成改造用戶仍由物業負責),與上述模式的區別僅限于是壟斷而非競爭,但該公司在經營中按低于運營成本的價格收取費用,通過二次供水設施管網建設的盈利(與開發商簽訂委托建設協議)沖抵運營的虧損。較之有限度的市場競爭,壟斷會導致公共福利的損失,但這種以建補運的方式也在一定程度上能維護用戶的利益,不失為次優的選擇。據重慶市物價局成本調查隊調查,重慶市二次供水公司2005年售水量為18.7萬立方米,單位供水成本為6.66元/立方米(不含一次供水價格);2006年售水量為73萬立方米,單位供水成本為3.39元/立方米;2007年售水量為183萬立方米,單位供水成本為2.2元/立方米。據水務集團提供的數據,2008年售水量為440.39萬立方米,單位供水成本降至1.338元/立方米。(據二次供水公司最新統計,2010年年供水量可能達到1300萬立方米),而二次供水公司只向二次供水用戶收取0.8元/立方米代管服務費。

本文試對我市二次供水管理模式改革的方法路徑進行探討,乃一家之言、管窺之見,認識未必全面,只能作為供政府決策的參考意見,還需要社會各方的建言獻策。成立二次供水改革專題調研小組,認真研究二次供水改革方案,學習上海等地改革經驗,研究重慶市二次供水公司在二次供水運營中的利弊得失,拿出包括管理模式、資金投入、建設安裝、運營維護、市場監管、價格管理、供應保障的二次供水改革方案供市政府決策。

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